Os princípios administrativos podem ser classificados de acordo com a existência ou não de previsão legal expressa.
Esse critério de classificação leva em consideração se o princípio está explicitamente previsto em uma norma jurídica ou se é extraído implicitamente do ordenamento jurídico, a partir de outros princípios, da jurisprudência ou da construção doutrinária.
Dessa forma, os princípios administrativos dividem-se em:
a) princípios expressos e
b) princípios implícitos.
Os princípios expressos são aqueles que constam de forma taxativa no texto de uma norma jurídica, geralmente de caráter geral e hierarquicamente relevante, como a Constituição Federal.
Nesses casos, o próprio legislador faz referência direta ao princípio, deixando clara sua existência e obrigatoriedade.
No âmbito da Administração Pública, o exemplo mais conhecido é o conjunto de princípios previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Já os princípios implícitos são aqueles que não aparecem expressamente formulados no texto legal, mas que podem ser extraídos do sistema jurídico como um todo.
Eles decorrem da interpretação conjunta das normas, da lógica do ordenamento, da jurisprudência consolidada e da doutrina majoritária.
Mesmo sem previsão literal, esses princípios possuem força normativa e vinculam a atuação administrativa, pois são indispensáveis para garantir coerência, racionalidade e efetividade ao regime jurídico administrativo.
São exemplos de princípios implícitos a supremacia do interesse público, a indisponibilidade do interesse público, a continuidade do serviço público e a autotutela.
É importante destacar que a classificação de um princípio como expresso ou implícito pode variar conforme o ponto de vista adotado, já que determinados princípios, inicialmente reconhecidos como implícitos pela doutrina e pela jurisprudência, podem posteriormente receber previsão expressa em lei ou na Constituição.
Assim, essa distinção não afeta a validade nem a obrigatoriedade dos princípios, mas apenas a forma como eles se manifestam no ordenamento jurídico.
Em síntese, os princípios administrativos podem ser classificados em expressos ou implícitos conforme possuam, ou não, previsão legal taxativa, sendo ambos igualmente relevantes e obrigatórios para orientar, limitar e legitimar a atuação da Administração Pública.
Princípios Expressos
Entre os princípios administrativos, destacam-se os princípios expressos, que são aqueles previstos de forma taxativa em normas jurídicas, sejam elas constitucionais ou infraconstitucionais.
Assim, os princípios administrativos expressos podem ser classificados em duas categorias:
1) princípios administrativos expressos constitucionais e
2) princípios administrativos expressos infraconstitucionais.
A identificação de um princípio como expresso dependerá sempre da norma utilizada como referência.
Princípios Administrativos Expressos Constitucionais
No âmbito constitucional, os principais princípios administrativos expressos estão previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, que dispõe:
Os princípios elencados nesse dispositivo são considerados princípios administrativos expressos constitucionais, pois constam de maneira clara e direta no texto da Constituição.
São eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, tradicionalmente identificados pelo mnemônico LIMPE.
Esses princípios aplicam-se indistintamente à Administração Pública direta e indireta, abrangendo autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, independentemente de serem pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado.
Além disso, vinculam a atuação administrativa de todos os Poderes — Executivo, Legislativo e Judiciário —, incluindo-se os órgãos constitucionalmente autônomos, como o Ministério Público e os Tribunais de Contas. Sua incidência alcança todas as esferas federativas, ou seja, União, estados, Distrito Federal e municípios.
Princípios Administrativos Expressos Infraconstitucionais
Além dos princípios expressamente previstos na Constituição Federal, o ordenamento jurídico brasileiro contém diversas normas infraconstitucionais que também estabelecem, de forma taxativa, princípios aplicáveis à Administração Pública.
Esses são denominados princípios administrativos expressos infraconstitucionais, pois decorrem diretamente de leis ordinárias ou complementares.
Um exemplo relevante é a Lei nº 14.133/2021, que institui a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
O art. 5º dessa lei prevê expressamente diversos princípios que devem orientar os procedimentos licitatórios e contratuais, tais como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, interesse público, probidade administrativa, igualdade, planejamento, transparência, segurança jurídica, razoabilidade, proporcionalidade, entre outros.
Nesse contexto, é importante observar que determinados princípios que são considerados implícitos na Constituição Federal passam a ser expressos quando analisados à luz de uma lei infraconstitucional específica.
É o caso, por exemplo, do princípio da igualdade, que não aparece expressamente no rol do art. 37 da Constituição Federal, mas é previsto de forma clara e direta na Lei nº 14.133/2021, tornando-se um princípio administrativo expresso infraconstitucional.
Outro exemplo relevante é a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
O art. 2º dessa lei estabelece expressamente princípios como finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica, interesse público, ampla defesa e contraditório.
O princípio da segurança jurídica, por exemplo, é considerado implícito na Constituição Federal, mas torna-se princípio administrativo expresso infraconstitucional quando a referência normativa é a Lei nº 9.784/1999.
Observação Importante para Provas
Dessa forma, percebe-se que a classificação de um princípio como expresso ou implícito depende diretamente da norma utilizada como parâmetro de análise. Um mesmo princípio pode ser implícito em nível constitucional e, ao mesmo tempo, expresso em uma norma infraconstitucional.
Por fim, é fundamental atenção às questões de prova: quando o enunciado não indicar expressamente qual norma está sendo utilizada como referência, deve-se presumir, como regra geral, que a classificação está sendo feita com base na Constituição Federal, especialmente no art. 37, caput.
Princípios Implícitos
Os princípios administrativos implícitos são aqueles que não constam de forma expressa ou taxativa em uma norma jurídica geral, mas que decorrem da interpretação do ordenamento jurídico, sendo reconhecidos e desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência.
Isso não significa que esses princípios não estejam previstos no sistema jurídico. Ao contrário, eles estão presentes nas normas, ainda que o texto legal não traga explicitamente o seu nome. Em outras palavras, o princípio implícito existe e é aplicado, embora sua denominação não apareça de forma expressa no dispositivo legal.
De modo geral, os princípios implícitos podem ser identificados em três situações principais.
1) Decorrente de outro princípio expresso ou da interpretação conjunta de vários princípios constitucionais.
A primeira ocorre quando o princípio decorre de outro princípio expresso ou da interpretação conjunta de vários princípios constitucionais.
2) A aplicação está prevista na Constituição, mas sem que haja menção expressa ao nome do princípio
A segunda situação refere-se aos princípios cuja aplicação está prevista na Constituição, mas sem que haja menção expressa ao nome do princípio, cabendo à doutrina identificar e sistematizar seu conteúdo.
3) Decorrem do próprio Estado de Direito e da lógica do sistema constitucional como um todo
A terceira situação envolve princípios que decorrem do próprio Estado de Direito e da lógica do sistema constitucional como um todo, sendo considerados princípios gerais do Direito Administrativo.
Exemplo da primeira situação:
Como exemplo da primeira situação, pode-se citar o princípio da finalidade.
Esse princípio não está expressamente previsto na Constituição Federal, mas decorre diretamente do princípio da impessoalidade, que é expresso no art. 37 da Constituição.
A partir dessa interpretação, conclui-se que toda atuação administrativa deve buscar, em sentido amplo, o interesse público, e, em sentido estrito, a finalidade específica prevista na norma que autoriza o ato administrativo.
Assim, o princípio da finalidade é reconhecido como implícito, pois resulta da interpretação lógica de um princípio constitucional expresso.
Exemplo da segunda situação:
Na segunda situação, destaca-se o princípio da segurança jurídica.
A Constituição Federal não menciona expressamente essa denominação, mas prevê de forma clara sua aplicação no art. 5º, inciso XXXVI, ao estabelecer que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.
Essa vedação à retroatividade da lei prejudicial representa justamente o conteúdo essencial do princípio da segurança jurídica. Nesse caso, a Constituição descreve a aplicação do princípio, mas não o nomeia expressamente, razão pela qual sua identificação decorre da construção doutrinária e jurisprudencial.
Exemplo da terceira e última situação:
Por fim, como exemplo da terceira situação, tem-se o princípio da supremacia do interesse público.
Trata-se de um princípio geral do Direito Administrativo, que não pode ser atribuído a um único dispositivo constitucional específico. Embora existam diversos fundamentos constitucionais que lhe dão suporte, sua existência decorre de uma interpretação sistemática de todo o ordenamento jurídico.
Esse princípio representa a própria razão de ser da Administração Pública, expressando a lógica segundo a qual o Estado atua para atender aos interesses da coletividade. Por isso, é considerado um princípio implícito, ainda que amplamente aceito e aplicado.
Observação:
Antes de encerrar essa parte introdutória, é importante destacar que, embora a doutrina costume afirmar que os princípios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público são os princípios basilares ou fundamentais do Direito Administrativo, não existe hierarquia entre os princípios administrativos.
Assim, não se pode afirmar que um princípio seja superior a outro, como dizer que a supremacia do interesse público prevalece automaticamente sobre a moralidade, por exemplo.
Em situações de aparente conflito entre princípios, cabe ao intérprete buscar uma solução que preserve a harmonia, a unidade e a coerência do ordenamento jurídico, aplicando-os de forma equilibrada ao caso concreto.
