REGIME JURÍDICO APLICÁVEL À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública pode atuar tanto sob o regime jurídico de direito público quanto sob o regime jurídico de direito privado. Isso significa que a Administração pública adota um regime jurídico híbrido.
A escolha entre esses regimes NÃO é feita de forma livre ou arbitrária: ela decorre diretamente da Constituição Federal e das leis, que definem em quais situações a Administração deve exercer suas funções com prerrogativas próprias do poder público — demonstrando supremacia — ou, ao contrário, quando deve se posicionar em igualdade jurídica com os particulares.
Nesse sentido, a aplicação do regime jurídico é influenciada pela natureza da atividade desempenhada.
Quando a atuação envolve a defesa de interesses coletivos e indisponíveis, como a prestação de serviços públicos essenciais, predomina o regime de direito público, caracterizado pela supremacia do interesse público e pela indisponibilidade dos bens públicos.
Esse entendimento acompanha a doutrina majoritária de autores como Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem o regime público confere prerrogativas e restrições que garantem que a Administração aja sempre em nome da sociedade, e não em benefício próprio.
Por outro lado, quando o Estado atua diretamente no domínio econômico — ou seja, na produção ou comercialização de bens e serviços com finalidade empresarial — aplica-se, predominantemente, o regime de direito privado.
Essa diretriz está expressamente prevista no art. 173, §1º, II, da Constituição Federal, que determina que empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias, quando exploradoras de atividade econômica, devem submeter-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto a obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.
Nesse contexto, torna-se inadequado que o Estado utilize prerrogativas de superioridade contra seus concorrentes ou clientes, pois isso violaria os princípios da livre iniciativa e da concorrência (CF, art. 170).
Entretanto, é importante destacar que essa submissão ao direito privado nunca é absoluta. Mesmo quando atua com características de ente privado, a Administração segue vinculada a princípios e normas típicos do direito público, como a obrigatoriedade de licitação (Lei nº 14.133/2021, aplicável com regras específicas às estatais) e o dever de realizar concurso público para a contratação de empregados públicos.
Assim, ainda que prevaleçam normas privadas, o regime público se manifesta como elemento complementar e limitador, preservando a finalidade pública da atuação estatal.
Nesse sentido, predomina o regime de direito público quando o Estado atua como poder público; prevalece o regime de direito privado quando atua como agente econômico.
Em qualquer dos casos, porém, o interesse público permanece como parâmetro orientador, assegurando que a atuação administrativa seja compatível com sua finalidade constitucional.
Observação — Diferença entre Regime Jurídico (da) Administração Pública e Regime Jurídico Administrativo
A doutrina faz uma distinção relevante entre as expressões regime jurídico (da) Administração Pública e regime jurídico administrativo.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, essa diferenciação é fundamental para compreender como o Estado se relaciona juridicamente dentro e fora do exercício típico de suas funções públicas.
Regime Jurídico Da Administração Pública
De acordo com a autora, o regime jurídico da Administração Pública é utilizado em sentido amplo e engloba todos os tipos de normas que podem incidir sobre a atuação administrativa, sejam elas de direito público ou de direito privado.
Assim, sempre que a Administração atua, estará submetida a algum regime jurídico — não importando se, naquela situação, age com prerrogativas típicas do Estado ou sob condições de igualdade perante particulares.
Exemplos disso são as relações contratuais de empresas estatais que exploram atividade econômica: nesse caso, predominam normas de direito privado, mas não se exclui totalmente a incidência de normas de direito público.
Regime Jurídico Administrativo
Já o regime jurídico administrativo possui sentido mais restrito e refere-se ao núcleo essencial do Direito Administrativo, ou seja, ao conjunto de características que coloca a Administração Pública em posição de superioridade nas relações jurídico-administrativas.
É nesse regime que aparecem com maior clareza os princípios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público, garantindo que o Estado possa agir para proteger a coletividade, mesmo que isso imponha limites ao interesse individual.
Essas características se expressam por meio de dois elementos centrais:
- Prerrogativas: vantagens e poderes especiais atribuídos à Administração para assegurar a prevalência do interesse público, como a possibilidade de modificar unilateralmente contratos administrativos ou desapropriar bens particulares.
- Sujeições: limitações impostas ao próprio Estado para impedir abusos e preservar a legalidade, como a necessidade de realizar licitações, concursos públicos e seguir rigidamente o princípio da legalidade.
Dessa forma, podemos resumir isso da seguinte forma:
A Bipolaridade do Regime Jurídico Administrativo: Prerrogativas e Sujeições
O regime jurídico administrativo, conforme ensinam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, constitui um regime jurídico de direito público aplicável tanto aos órgãos e entidades que integram a Administração Pública quanto à atuação dos agentes administrativos em geral.
Esses autores destacam que esse regime se estrutura sobre dois pilares complementares: de um lado, os poderes especiais conferidos à Administração e, de outro, as restrições igualmente especiais impostas ao Estado.
Essa relação — como observa Celso Antônio Bandeira de Mello — traduz-se nos princípios da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado e da Indisponibilidade do Interesse Público, respectivamente.
A presença simultânea desses dois elementos evidencia que o regime jurídico administrativo possui uma natureza bipolar.
De um lado, as prerrogativas garantem à Administração instrumentos diferenciados para atuar em defesa da coletividade, conferindo-lhe poderes especiais que não existem no direito privado.
De outro, as sujeições impõem limites rigorosos à atuação estatal, justamente para impedir que tais poderes excepcionais se transformem em arbitrariedade, abuso ou violação dos direitos fundamentais.
Essa bipolaridade não representa contradição, mas sim equilíbrio funcional:
“as prerrogativas asseguram a efetividade da atuação administrativa; as sujeições asseguram sua legitimidade”.
Os fundamentos dessa estrutura repousam em dois princípios basilares, reconhecidos pela doutrina majoritária:
1)Supremacia do Interesse Público sobre o Privado — fundamento das prerrogativas, permitindo ao Estado atuar com poderes especiais para alcançar finalidades coletivas;
2) Indisponibilidade do Interesse Público — fundamento das sujeições, assegurando que o Estado só atue nos limites autorizados pela lei, uma vez que o interesse público pertence ao povo e não ao administrador.
Ainda que não expressos literalmente no texto constitucional, esses princípios são considerados pela doutrina como a matriz interpretativa que confere unidade e coerência ao Direito Administrativo, orientando a atuação estatal e definindo os contornos do regime jurídico aplicável à Administração Pública.
Assim, pode-se afirmar que:
O regime jurídico administrativo é estruturado pela tensão harmônica entre prerrogativas — necessárias à concretização do interesse público — e sujeições — indispensáveis à proteção dos administrados e do patrimônio público.
1. Prerrogativas — Supremacia do Interesse Público (posição de superioridade)
As prerrogativas, também chamadas de poderes ou privilégios públicos, são faculdades especiais conferidas à Administração Pública e inexistentes no direito privado.
Elas colocam o Estado em condição de superioridade jurídica em relação ao particular, permitindo-lhe atuar com verticalidade nas relações administrativas sempre que necessário para assegurar a realização do interesse coletivo.
Tais prerrogativas funcionam como instrumentos jurídicos diferenciados, possibilitando ao poder público exigir comportamentos, restringir direitos e modificar unilateralmente situações jurídicas, desde que voltadas à satisfação do interesse público.
- Fundamento: Princípio da Supremacia do Interesse Público
Supremacia do Interesse Público
O princípio da supremacia do interesse público constitui o alicerce teórico das prerrogativas administrativas.
Esse princípio parte da premissa de que o Estado atua em nome da coletividade e, por essa razão, possui o dever constitucional de perseguir finalidades públicas.
Dessa responsabilidade decorre a necessidade de dispor de meios especiais, aptos a assegurar a prevalência do interesse coletivo quando este entrar em conflito com interesses particulares.
Assim, sempre que o interesse público e o interesse privado entrarem em colisão, deverá prevalecer o primeiro, desde que a atuação estatal observe a legalidade, a razoabilidade e a proporcionalidade.
Em outras palavras, a supremacia do interesse público é o impulso normativo que autoriza o Estado a agir com poderes diferenciados, garantindo a proteção de direitos fundamentais da coletividade e o atendimento das finalidades públicas previstas na Constituição e na lei.
Expressões concretas das prerrogativas
As prerrogativas se manifestam em diversos instrumentos jurídicos e administrativos, dentre os quais destacam-se:
- desapropriação e requisição administrativa, permitindo a utilização compulsória de bens particulares mediante indenização;
- aplicação de sanções administrativas, como multas e interdições;
- imposição de medidas de polícia, restringindo atividades particulares por razões de segurança, saúde ou ordem pública;
- alteração e rescisão unilateral de contratos administrativos, quando necessárias para adequar o contrato às necessidades públicas;
- presunção de legitimidade e autotutela dos atos administrativos, autorizando a Administração a declarar a validade de seus atos e a revogá-los ou anulá-los sem depender do Judiciário.
Essas prerrogativas não estão disponíveis ao particular, pois resultam da necessidade de o Estado garantir a efetivação de interesses sociais essenciais, o que caracteriza a posição de superioridade jurídica da Administração nas relações administrativas.
2. Sujeições — Indisponibilidade do Interesse Público (posição de limitação)
As sujeições representam o conjunto de limitações impostas à Administração Pública justamente porque o interesse público não lhe pertence.
Enquanto as prerrogativas conferem poderes especiais para assegurar a prevalência do interesse coletivo, as sujeições funcionam como freios que impedem o Estado de agir com liberdade absoluta, garantindo que sua atuação permaneça vinculada à lei e aos direitos dos administrados.
Essas restrições diminuem a liberdade de atuação administrativa quando comparada ao particular. O cidadão comum pode agir conforme sua vontade, desde que não viole a lei; já o agente público somente pode atuar quando a lei autoriza.
Desse modo, se a Administração ultrapassa os limites legais, age com desvio de finalidade ou desrespeita princípios constitucionais, seus atos são inválidos e podem gerar responsabilidade para a autoridade que os praticou.
O fundamento dessas limitações é o princípio da indisponibilidade do interesse público, segundo o qual os bens e finalidades públicas pertencem à coletividade — e não ao Estado ou aos agentes administrativos.
A Administração é apenas gestora desse patrimônio e, por isso, não pode utilizá-lo conforme preferências pessoais, conveniências internas ou vontade política isolada.
O interesse público não pode ser objeto de livre disposição, venda, renúncia ou barganha, pois representa direitos e expectativas da sociedade como um todo.
Por essa razão, o administrador público encontra-se sujeito a uma série de exigências jurídicas que não recaem sobre o particular. Deve observar, rigorosamente, princípios como legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e finalidade pública, que orientam e restringem sua atuação.
Além disso, sua liberdade decisória é limitada por condições procedimentais obrigatórias, como a realização de concurso público para provimento de cargos, licitação para contratar com terceiros e prestação de contas aos órgãos de controle.
Essas limitações fazem com que a Administração esteja sempre vinculada à lei, seja para agir, seja para deixar de agir. Se a norma determina que um concurso deve anteceder a nomeação, não é possível contratar livremente; se a contratação de serviços depende de licitação, não pode haver dispensa injustificada.
A indisponibilidade do interesse público impede, portanto, que o administrador trate a coisa pública como se fosse privada, assegurando proteção aos direitos fundamentais e evitando arbitrariedades.
Expressam concretamente essas sujeições a necessidade de atuação conforme a legalidade estrita, a obrigatoriedade de concursos e licitações, o dever de respeitar controles institucionais e judiciais, bem como a responsabilização objetiva pelos danos que a Administração causar.
Trata-se de mecanismos que amarram juridicamente a ação estatal, garantindo que os poderes especiais concedidos pelo ordenamento — fundados na supremacia do interesse público — não se transformem em instrumentos de abuso.
Assim, a indisponibilidade do interesse público funciona como o contrapeso indispensável às prerrogativas administrativas: se estas permitem que o Estado faça mais do que o particular, aquelas asseguram que o Estado não faça o que o particular pode fazer livremente.
A Administração, portanto, age em nome da coletividade, e somente dentro dos limites que a própria coletividade — por meio da Constituição e das leis — estabeleceu.
O entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Nesse contexto, é importante destacar o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, uma das principais referências da doutrina brasileira.
Para a autora, os princípios que revelam essa bipolaridade não são apenas a supremacia e a indisponibilidade do interesse público, mas sim a relação entre a supremacia do interesse público e o princípio da legalidade.
Segundo essa concepção, a supremacia fundamenta as prerrogativas — permitindo à Administração agir com poderes especiais — enquanto a legalidade funciona como o principal limitador da atuação estatal, na medida em que vincula o agente público à lei e impede que disponha livremente sobre interesses da coletividade.
Percebe-se, portanto, que Di Pietro “troca” o princípio da indisponibilidade pelo princípio da legalidade para demonstrar o polo das sujeições administrativas.
Essa escolha metodológica não afasta o conteúdo da indisponibilidade, mas reforça que a limitação essencial da atuação estatal deriva, sobretudo, da submissão estrita à lei, uma vez que o interesse público, pertencente ao povo, somente pode ser manejado dentro dos limites legais estabelecidos pela própria coletividade.
Independentemente da formulação adotada — seja a tradicional, que enfatiza a indisponibilidade, seja a proposta por Di Pietro, que destaca a legalidade — o aspecto central permanece o mesmo: o regime jurídico administrativo é constituído por um conjunto de prerrogativas e sujeições especiais que, simultaneamente, permitem ao Estado alcançar suas finalidades públicas e asseguram a preservação dos direitos fundamentais e do patrimônio coletivo.
Assim, o Direito Administrativo não se compreende pela simples concessão de poderes ao Estado, mas pelo delicado equilíbrio entre o que a Administração pode fazer a mais que o particular e aquilo que ela está proibida de fazer sem autorização normativa.
Em síntese, as prerrogativas funcionam como instrumentos que impulsionam o Estado em direção à realização do interesse público, ao passo que as sujeições — vistas sob o prisma da legalidade ou da indisponibilidade — garantem que esse poder não se converta em arbitrariedade.
O regime jurídico administrativo, portanto, se sustenta justamente nessa tensão estrutural, que concilia eficiência estatal com proteção dos administrados, assegurando a legitimidade e a juridicidade da atuação pública.
Pingback: Princípios Aplicáveis à Administração Pública: Noções Gerais -