Após o período em que vigorava a Teoria da Irresponsabilidade do Estado, em que o poder público era visto como intocável e imune a qualquer tipo de responsabilização, surgiu uma necessidade clara: limitar o poder estatal e garantir que os cidadãos não ficassem totalmente desamparados diante de possíveis abusos.
Com o avanço das garantias individuais e a consolidação dos direitos civis, a sociedade passou a exigir que o Estado também pudesse ser responsabilizado por seus atos.
Foi nesse contexto que surgiu a chamada Teoria da Culpa Individual, também conhecida como Teoria Subjetiva ou Teoria Civilista.
A ideia central dessa teoria era trazer para o campo do Direito Administrativo as mesmas regras aplicadas nas relações privadas, especialmente aquelas previstas no Direito Civil.
Assim, o Estado passava a ser equiparado a qualquer cidadão: se causasse dano a alguém, deveria indenizar, desde que houvesse culpa ou dolo comprovado.
Em outras palavras, o Estado e o particular estariam em uma relação de igualdade (relação horizontal) — diferente do modelo anterior, em que o Estado era considerado superior (relação vertical).
Como funcionava a Teoria da Culpa Individual ou Subjetiva
A Teoria Subjetiva se baseava na ideia de que só haveria responsabilidade do Estado se estivessem presentes quatro elementos fundamentais:
1) Ato (conduta) – uma ação ou omissão praticada por um agente público;
2) Dano – prejuízo efetivo sofrido pelo particular (material ou moral);
3) Nexo causal – ligação direta entre a conduta do agente e o dano causado;
3) Culpa ou dolo (culpabilidade)– necessidade de comprovar que o agente agiu com negligência, imprudência, imperícia (culpa) ou intenção de causar dano (dolo).
Portanto, sem a prova da culpa ou do dolo, o Estado não poderia ser responsabilizado.
Exemplo prático
Imagine que um servidor público, dirigindo um veículo oficial, cause um acidente de trânsito.
Mesmo que o cidadão ferido comprove o dano e o nexo causal, ele só teria direito à indenização se conseguisse provar que o motorista agiu de forma culposa ou dolosa.
Se o acidente tivesse ocorrido, por exemplo, por um problema mecânico inevitável, sem qualquer culpa do condutor, o Estado não seria responsabilizado.
O problema da prova na Teoria da Culpa Individual ou Subjetiva
Apesar de representar um avanço em relação à teoria anterior (que negava totalmente a responsabilidade estatal), a Teoria da Culpa Subjetiva ainda apresentava uma grande dificuldade prática:
“o ônus da prova recaía sobre o particular”
Ou seja, cabia à vítima provar não só o dano e a conduta do agente, mas também a culpa ou dolo, o que, na prática, era extremamente difícil — afinal, o próprio Estado detinha os documentos, registros e informações necessários para essa comprovação.
Além disso, inicialmente essa teoria fazia uma diferenciação entre atos de império e atos de gestão:
Atos de império na teoria civilista ou subjetiva
Os atos de império aqui se daria quando o Estado atuava com soberania, impondo sua autoridade (ex.: desapropriação, sanções, multas).
Nesses casos, o Estado não seria responsabilizado, ou seja, era aplicado aqui a ideia de irresponsabilidade Estatal.
Atos de gestão na teoria civilista ou subjetiva
Os atos de gestão se daria quando o Estado agia em igualdade com o particular (ex.: firmando contratos, comprando bens).
Somente nesses casos poderia haver responsabilização.
Nesse caso, inicialmente, para a teoria civilista só seria possível a responsabilização do Estado por atos de gestão. Para os atos de império essa responsabilização não seria aplicada.
Essa distinção, porém, mostrou-se inviável, já que o Estado é uno — e, independentemente da natureza do ato, ele sempre age em nome do interesse público.
Importância histórica da Teoria da Culpa Individual ou Subjetiva
A Teoria da Culpa Individual marcou a segunda fase da evolução da responsabilidade civil do Estado.
Além disso, ela foi aplicada amplamente no Brasil a partir do Código Civil de 1916 e permaneceu como base até a Constituição de 1946, quando começou a ser substituída por modelos mais equilibrados, como a Teoria Objetiva.
Apesar de suas limitações, essa teoria representou um marco de transição importante, pois rompeu com a ideia de que o Estado jamais poderia ser responsabilizado.
Ela abriu caminho para um modelo mais justo, que buscava equilibrar o poder do Estado e a proteção dos direitos individuais dos cidadãos.
Em resumo:
A Teoria da Culpa Individual foi o primeiro passo para reconhecer que o Estado também pode errar — e, ao errar, deve responder por isso.
Contudo, a dificuldade em provar a culpa do agente acabou tornando a responsabilização algo raro, o que motivou a criação de novas teorias mais protetivas ao cidadão, como a Teoria Objetiva.
Aplicação Atual da Teoria Subjetiva/civilista na responsabilização Extracontratual do Estado
É importante destacar que, embora a regra atual seja a responsabilidade objetiva do Estado, a teoria subjetiva não foi totalmente abandonada e continua sendo aplicada em três situações específicas:
- Ação regressiva
- Atividades econômicas envolvendo as empresas estatais
- Omissão Estatal
Assim, vejamos cada um desses caso:
1) Ação regressiva: aplicação atual da teoria Subjetiva
A ação regressiva contra o agente público é uma situação especial dentro da responsabilidade civil do Estado.
Como regra geral, a Constituição Federal, no art. 37, §6º, estabelece que o Estado responde de forma objetiva pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, aplicando-se a chamada teoria do risco administrativo.
Isso significa que, para a vítima ser indenizada, basta comprovar a existência do ato praticado pelo agente, o dano sofrido e o nexo de causalidade entre os dois. Não é necessário provar dolo ou culpa do agente público, pois a responsabilidade é objetiva.
No entanto, uma vez que o Estado indeniza a vítima, surge a possibilidade de ele buscar o ressarcimento desse valor diretamente contra o agente causador do dano. Esse é o momento em que entra em cena a ação regressiva.
Aqui, a lógica muda: a relação jurídica já não é mais entre Estado e cidadão, mas entre Estado e agente público.
Nesse caso, a responsabilidade deixa de ser objetiva e passa a ser subjetiva, porque se estabelece uma disputa entre duas pessoas distintas – o Estado e o indivíduo (agente público).
Na ação regressiva, portanto, o Estado só terá êxito se conseguir comprovar que o agente atuou com dolo (quando o agente teve intenção de causar o dano) ou com culpa (negligência, imprudência ou imperícia).
Ou seja, para que haja condenação do agente público, não basta a mera ocorrência do ato e do dano: é indispensável demonstrar também a conduta culposa ou dolosa.
Um exemplo ajuda a compreender melhor essa dinâmica. Imagine que um policial, em perseguição a um criminoso, atira de forma imprudente e acaba atingindo o carro de um cidadão inocente, que estava estacionado.
Nesse caso, o cidadão aciona o Estado em busca de indenização. Para ser indenizado, basta provar que o policial foi o autor do disparo, que o carro foi danificado e que o dano decorreu daquela ação.
O Estado, portanto, terá de pagar a indenização, independentemente de culpa do policial. Trata-se da aplicação da responsabilidade objetiva.
Depois de indenizar a vítima, o Estado pode mover uma ação regressiva contra o policial. Mas, nesse momento, o Estado só terá sucesso se comprovar que o policial agiu com dolo ou culpa.
Se ficar demonstrado que ele foi imprudente ao disparar, por exemplo, poderá ser responsabilizado a ressarcir o valor pago. No entanto, se ele provar que agiu dentro da legalidade, seguindo os protocolos da função e sem culpa ou dolo, não haverá obrigação de devolver o valor.
Perceba que aqui temos uma distinção clara: na relação Estado e vítima, aplica-se a responsabilidade objetiva; já na relação Estado e agente público, aplica-se a responsabilidade subjetiva.
Isso significa que a ação regressiva é, na prática, a aplicação contemporânea da teoria subjetiva da responsabilidade civil, mesmo dentro de um sistema em que a regra geral é a objetividade.
2) Atividades econômicas envolvendo as empresas estatais
A segunda hipótese em que se aplica a teoria subjetiva da responsabilidade civil do Estado diz respeito às atividades econômicas desempenhadas pelas empresas estatais.
Para entender bem esse ponto, é importante lembrar que as empresas estatais podem atuar de duas formas diferentes: algumas exercem serviços públicos essenciais, enquanto outras atuam em atividades econômicas típicas do setor privado.
Quando a estatal presta serviços públicos, como é o caso, por exemplo, da Sabesp (que atua no fornecimento de água e saneamento) ou da Eletrobras (que atua na geração e distribuição de energia elétrica), aplica-se a responsabilidade objetiva, que é a regra.
Isso significa que, caso causem algum dano ao usuário, basta à vítima comprovar o ato, o dano e o nexo causal, sem necessidade de demonstrar dolo ou culpa por parte da empresa estatal.
Por outro lado, quando a estatal exerce atividade econômica em sentido estrito, ou seja, uma atividade típica de mercado, concorrendo em igualdade de condições com empresas privadas, a responsabilidade passa a ser subjetiva.
Isso porque, nesse caso, a relação entre a empresa estatal e o particular deixa de ser marcada pela verticalidade da atuação do Estado e se torna uma relação horizontal, semelhante àquela existente entre duas empresas privadas.
Um exemplo clássico são os bancos estatais, como a Caixa Econômica Federal (empresa pública) ou o Banco do Brasil (sociedade de economia mista).
Ambos desempenham atividades financeiras, que são atividades econômicas exploradas também pela iniciativa privada.
Nessas situações, se alguém ingressa com uma ação de indenização contra uma dessas instituições, não basta apenas comprovar a existência do ato, do dano e do nexo causal.
É necessário também demonstrar que a instituição agiu com dolo ou culpa. Em outras palavras, deve-se provar que houve negligência, imprudência ou imperícia por parte da estatal, ou que houve intenção deliberada de causar o dano.
Isso mostra que, embora a regra geral no Brasil seja a aplicação da responsabilidade objetiva do Estado, ainda existem hipóteses em que se mantém a lógica da responsabilidade subjetiva, sendo uma delas justamente o exercício de atividades econômicas por empresas estatais.
Nesses casos, busca-se equiparar a atuação do Estado à das empresas privadas, exigindo a comprovação da intenção ou da falha de conduta para que haja condenação.
3) Omissão estatal
A terceira situação em que se aplica a teoria subjetiva da responsabilidade civil do Estado ocorre nos casos de omissão estatal.
Diferentemente da conduta comissiva — em que o Estado age de forma direta e causa o dano (teoria objetiva) —, aqui o problema está em uma não atuação do Poder Público.
Em outras palavras, a omissão acontece quando o Estado deveria agir para evitar um prejuízo ao particular, mas deixa de fazê-lo. A doutrina explica que a responsabilidade por omissão se distingue da responsabilidade por ação.
Quando o Estado pratica uma ação que causa prejuízo, aplica-se a regra geral da responsabilidade objetiva, bastando comprovar o ato, o dano e o nexo causal.
Já nos casos de omissão, exige-se algo a mais: é necessário provar que o Estado tinha o dever jurídico de agir e que, por não agir ou agir de forma insuficiente, o dano foi possibilitado ou agravado.
É justamente por isso que, segundo a doutrina majoritária e também conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), a responsabilidade civil do Estado nos casos de omissão é subjetiva.
Ou seja, além de comprovar o ato omissivo, o dano e o nexo causal, a vítima precisa demonstrar a culpa do Estado, caracterizada pela negligência, imprudência ou imperícia de seus agentes, ou pela falta de estrutura e providências mínimas necessárias para evitar o dano.
Um exemplo clássico é o caso do preso que sofre violência dentro de uma unidade prisional. O Estado tem o dever constitucional de zelar pela integridade física do detento (art. 5º, XLIX, da Constituição Federal).
Se, por falha na vigilância ou ausência de medidas de segurança, o preso é agredido ou morto, pode haver responsabilização estatal.
No entanto, para configurar essa responsabilidade, a vítima (ou seus familiares) precisa demonstrar que houve falha do Estado em agir, ou seja, que o dano decorreu da sua culpa omissiva.
Outro exemplo envolve enchentes e desastres ambientais.
Se a Administração Pública tinha conhecimento de risco iminente, mas deixou de adotar providências preventivas, como obras de contenção ou evacuação da população, e disso resulta prejuízo a particulares, poderá ser responsabilizada.
Novamente, será necessário comprovar que o Estado tinha ciência do risco e foi negligente em sua atuação.
Assim, a responsabilidade por omissão estatal não se dá de forma automática. É preciso provar que o Estado não cumpriu seu dever jurídico de agir e que sua conduta omissiva foi decisiva para a ocorrência do dano.
Dessa forma, nos casos de omissão, prevalece a lógica da responsabilidade subjetiva, exigindo demonstração de dolo ou culpa da Administração.
